一、传统政信类信托的发展概况

政信类信托是基础产业类信托的一种。基础产业类信托是指资金投资于基础产业领域的信托计划，其中投向交通、水利等基础设施建设项目的被称为基建类信托，其参与实体基本为地方国企或融资平台，用资项目多由国家和政府支持，由政府验收并还付款，因包含隐形政府信用，又被称为政信类信托。

2012-2013年是政信类信托的爆发年。伴随着国家出台的要求严控银行业金融机构贷款规模的政策，政信类信托规模迅速发展。2012年二季度至2013年末，政信类信托余额在多数时间内维持了20%以上的同比增速，由2012年1季末的0.25万亿元，迅速增长至2013年末的0.96万亿元；此间政信类信托的占比也由4.74%提升至8.81%。2014年，国家出台“43号文”要求地方政府应剥离融资功能，不再新增地方融资，政信类信托发展一时受限。但从实际情况来看，政策的影响仅持续了半年左右，随即政信类信托又恢复了增长势态。至2016年1季末，政信类信托余额达到近年的最高点，为1.44万亿元，但占比并没有明显变化，为8.71%。

2016年，对政信类信托的监管进一步收紧，政信类信托增长陷入了明显的停滞期，2017年3季度余额小幅下降至1.38万亿元。同期信托通道业务快速扩张，信托资产总规模快速增长，由2016年1季度的16.58万亿元增至2017年3季度的24.41万亿元，政信类信托的占比下滑至5.67%。2018年财政部23号文、50号文均提出要规范和控制地方的融资行为，客观上限制了政信业务的开展，同时资管新规也对信托业整体造成了巨大的冲击，政信类信托余额开始逐渐下滑。由于经济下行压力持续加大，政策逆周期调节加强。2018年10月，国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确要求“加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度”。2019年7月，中央政治局会议指出，把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度。在政策的积极影响下，政信类信托余额开始逐渐回升。2020年以来，在疫情影响下，实体经济经历重创，城投信仰反而逆势增强，平台与政府信用脱钩的预期出现了逆转，一定程度上促进了政信类信托的发展。截至2020年1季末，政信类信托余额为1.13万亿元，占比上升至5.32%。

二、政信类信托发展面临的挑战

近年来，政信类信托的发展受到明显的阻碍，余额和占比都较之前有明显的下降，并且在利好政策出台后仍然较为低迷。造成此问题的原因主要在两个方面：

第一，政策限制。传统的政信类信托模式中，信托公司直接向政府融资平台提供融资服务；政府融资平台负责城市基础设施建设、城市开发等，地方政府对还款做出承诺或直接以地方政府的债权收益权作为融资标的，或者政府融资平台提供土地等抵质押物。但近几年来大力规范政府融资行为，国家不断出台各种政策、文件，规范地方政府的融资行为，鼓励地方政府发行专项债、限制其他融资方式，信托公司向地方政府提供融资在政策层面受到明显的限制。同时，城投信仰也受到政策的负面影响，政信类信托的募集难度较以往提升。

第二，信托融资成本居高不下。信托公司的资金端成本存在较强的刚性，一时间难以下降。然而，为对冲疫情给经济带来的负面影响，目前我国持续宽松的信贷政策，市场利率不断下行。政府融资平台通过政信类信托融资的成本与发行专项债相比，不具备优势。地方政府通过债券市场发行专项债，融资成本明显低于政信类信托。同时，在宽松的信贷环境下，以银行为主的金融机构基于信用、资金安全等考虑，大量资金首先会涌向与政府密切相关的政府融资平台。目前城投公司通过银行融资成本低、融资规模大，对成本较高的信托资金的需求并不强烈。

三、政信类信托可以如何转型？

基于现实需求和长远发展来看，我们认为信托公司拓展政信业务，应该还是围绕基建领域展开，并且需要特别关注新基建领域。2020年5月22日，《2020年国务院政府工作报告》提出，重点支持“两新一重”，要求加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。加强交通、水利等重大工程建设。增加国家铁路建设资本金1000亿元。

同时，政信业务的展业方式需要较之前有所改变：此前基本都是融资类信托（非标），但未来可以如何转标呢？其一，信托公司可以开展综合化的基础设施信托业务，或者说基础设施领域的私募投行业务。尽管目前基础设施信托主要以融资为主，但随着信托在基建领域的深耕，其创新着力点向专业化、综合金融服务靠拢是必然趋势。其二，信托公司可以开展基础资产证券化业务。2016年12月21日，国家发展改革委和中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，支持运营2年以上的PPP项目进行资产证券化。与此同时，资管新规对于资产证券化业务予以特别支持，不纳入资管新规的管理范围，也鼓励了基础设施类资产证券化的开展。信托公司在开展综合化的基础设施信托业务（如协助城投公司发行债券）或者基础设施领域资产证券化业务的同时，可以发行信托产品认购相应债券，形成完整的业务链条。如此，既契合了信托非标转标监管要求，又能够更好地支持实体经济发展。